Висновок Головного науково-експертного управління від 02.09.2014 на Проект Закону про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб 4490а-1 від 28.08.2014

Висновок Головного науково-експертного управління від 02.09.2014
на Проект Закону про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб
4490а-1 від 28.08.2014

До № 4490а-1 від 28.08.2014 р.

                                                                                                                н.д. В.Пацкан, І. Геращенко, М. Іонова та ін.

ВИСНОВОК

на проект Закону України  «Про забезпечення прав і 

свобод внутрішньо переміщених осіб»

 (реєстр. № 4490а-1 від 28.08.2014 р.)

            У проекті Закону «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» (далі – Закон) пропонується встановити гарантії дотримання прав, свобод та законних інтересів внутрішньо переміщених осіб. Даний законопроект зареєстрований як альтернативний до законопроекту № 4490а від 13.08.2014 р.

Відповідно до п. 2 пояснювальної записки основним завданням і метою цього законопроекту є забезпечення реалізації гарантованих Конституцією України, прав і свобод внутрішньо переселених осіб - громадян України,  а також завдяки організаційно-інформаційним засобам забезпечити для них належні умови соціальної адаптації, забезпечення тимчасовим житлом, сприяння у працевлаштуванні, продовження здобуття освіти, сприяння можливості залучення коштів гуманітарної, благодійної допомоги, в т.ч. – з боку міжнародних установ, організацій та закордонних країн.

За результатами аналізу поданого проекту Головне управління вважає за доцільне висловити наступні міркування та зауваження:

1. Проблема регулювання статусу внутрішньо переміщених осіб (далі – ВПО) для світового співтовариства виникла в ХХ ст. у зв’язку з громадянськими війнами на території країн Африки та Південного Сходу. Проблема обумовлювалася тим, що особи, які хоча і за зовнішніми ознаками знаходилися в ситуації, що є аналогічною до проблем біженців, проте не підпадали під цю категорію (не перетинали міжнародно-визнаних кордонів держави), їхні права не гарантувалися міжнародно-правовими актами.

З метою вирішення означеного питання з 1972 р. мандат Управління Верховного комісара ООН у справах біженців було розширено, сфера його компетенції охопила проблеми ВПО. В 1998 році представником Генерального секретаря ООН з питань внутрішньо переміщених осіб підготовлено Керівні принципи з питань щодо переміщення осіб в середині країни. ООН в своїх резолюціях систематично закликає держави, в яких є ВПО, створити дієву систему правових норм, що регулюють переміщення всередині країни, з урахуванням Керівних принципів. Питання ВПО стали частиною міжнародного гуманітарного права та потребують свого правового урегулювання в країнах, де виникають масові випадки виникнення ВПО, стають обов’язковими для вирішення владою цих країн. 

За даними Управління Верховного комісара ООН у справах біженців,  на 19 серпня 2014 року  в Україні нараховувалось понад 190 087 ВПО (15 707 з Автономної Республіки Крим та 174 380 зі східних областей України)[1]. Потреба внесення змін до чинного законодавства щодо додаткового правового врегулювання правовідносин, що виникли у зв’язку з внутрішнім переміщенням осіб не викликає сумнівів, а тому Управління позитивно оцінює ідею проекту Закону.

Аналогічні законопроекти вже розглядалися Верховною Радою України: 

- проект Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян внутрішньо переміщених осіб» (реєстр. № 4998 (доопрацьований) від 17.06.2014р.) – 19.06.2014р. питання заслухано; 

- пропозиції Президента до Закону України «Про правовий статус осіб, які вимушені залишити місця проживання внаслідок тимчасової окупації Автономної Республіки Крим та міста Севастополя та обставин, пов'язаних з проведенням антитерористичної операції на території України» (реєстр.            № 4998-1 від 19.06.2014р.) – закон відхилено 12.08.2014р.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що вирішення питань ВПО може бути врегульовано як внесенням змін до діючого законодавства, зокрема і до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», так і шляхом прийняття окремого Закону.

2. Основний Закон України  гарантує рівність усіх людей у своїй гідності та правах, права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (ст. 21).

Іноземці та особи  без  громадянства,  які  перебувають  в Україні на законних підставах,  користуються тими самими правами і свободами,  а також несуть такі самі  обов'язки,  як  і  громадяни України,  за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України (ч. 1 ст. 3 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства»).

В той же час у проекті Закону до ВПО відносяться лише громадяни України.  Така позиція суперечить як Конституції України так і положенням міжнародного права, зокрема, Конвенції про рівноправність громадян країни та іноземців і осіб без громадянства у галузі соціального забезпечення від 28.06.1962р. У п. 3 Прикінцевих та перехідних положень проекту Закону Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом доручено підготувати та внести на розгляд Верховної Ради України зміни та доповнення до Законів України: «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту", "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", передбачивши аналогічні положення для іноземців, біженців та осіб без громадянства. Проте дані питання повинні бути вирішенні одночасно із прийняттям цього проекту, як того вимагає ч. 8 ст. 90 Регламенту Верховної Ради України.

3. Реалізація прав ВПО в проекті Закону напряму пов’язується з оформленням довідки про взяття на облік ВПО. Одночасно п. 3 ч. 11 ст. 4 проекту Закону однією з підстав відмови у видачі довідки, продовження її дії або скасування її дії визначає втрату заявником документів, що посвідчують його особу та підтверджують громадянство України до їх відновлення.

Специфіка ситуації ВПО зумовлює потенційну можливість масових проблем зі збереженням документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України. Проте в проекті Закону відсутні положення щодо розв’язання даної проблеми. 

4. Стаття 7 проекту Закону регулює, в тому числі, питання забезпечення реалізації прав зареєстрованих внутрішньо переміщених осіб в трудових правовідносинах (ч. 4 ст. 7 проекту). Проте, у зв’язку з тим, що Кодекс законів про працю України регулює трудові відносини всіх працівників (ст. 1 КЗпП України), запропоновані новели проекту Закону потребують свого узгодження і з КЗпП України.  Аналогічне питання стосується положень ч. 3 ст. 15, ч. 3 ст. 18 проекту Закону та Податкового кодексу України. 

5. Сумнівним з точки зору доцільності та нагальності є встановлена для ВПО ч. 6  ст. 7 проекту Закону спрощеної процедури державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. На теперішній час вказані питання врегульовані Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців» та є процедурно доступні для всіх бажаючих. Надмірна формальність сприятиме використанню запровадженого спрощеного механізму для зловживань у сфері економіки.

6. Стаття 15 Закону України містить положення, що встановлюють зобов’язання для держави-агресора компенсувати прямі витрати ВПО. Запропоновані новели не містять механізму їх реалізації.  

7. Проект Закону не охопив всі відносини, що складають предмет його регулювання. Адже в ньому вирішення основних питань, які повинні бути  розв’язані шляхом схвалення цього Закону, у Прикінцевих та перехідних положеннях доручається Кабінету Міністрів України (наприклад, підпункти 2, 6, 8 пункту 3).    

8. Проект Закону потребує техніко-юридичного доопрацювання.

Закон значною мірою має декларативний характер, оскільки не передбачає завершених механізмів надання державної допомоги, захисту конституційних прав та законних інтересів вимушених мігрантів.

На розгляді Верховної Ради України знаходиться законопроект (№ 4490а від 13.08.2014 р.), який має аналогічний предмет регулювання і в якому відповідні питання пропонується врегулювати докладніше. У зв’язку з цим у процесі подальшої роботи над цими законопроектами їх варто об’єднати.

Керівник Головного  управління                                                  В.Борденюк

Вик.: В. Гергелійник

---

[1] unhcr.org.ua/en/2011-08-26-06-58-56/news-archive/2-uncategorised/1293-vnutrishno-peremishcheni-osobi