Конституційний лікбез для Президента
12 липня 2014 року, 12:22
Олександр Кривенко, юрист
Україну завжди штормить разом із лагодженням її головного документа. Реформувати його запропонував нещодавно глава держави, зареєструвавши у Парламенті Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) № 4178а від 26.06.2014р.
Шляхетні наміри
З одного боку, Президент заявляє, що прагне виправити помилки попередніх реформ Основного закону країни, на які вказала Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія). За висновком останньої, зміни приймалися з в незаконний спосіб, а народні депутати, прокурори та низка інших чиновників отримали такі права й обов'язки, що суперечать очікуванням суспільства.
З іншого боку, на думку автора проекту № 4178а, необхідно децентралізувати владу, тобто наблизити її до народу, щоби проблеми, які турбують людей, вирішувалися переважно не в столичних кабінетах, а на місцях, себто у селах, селищах і містах.
Чи збігаються ці слова Петра Порошенка зі змістом його законодавчої ініціативи? – Спробуймо розібратися!
Тушкоферми чи геть вождізм?
Президент пропонує вилучити з Конституції правило, згідно з яким народний депутат втрачає свій мандат, якщо, будучи обраним від певної політичної сили, він не входить до складу сформованої нею парламентської фракції.
Противники цієї ідеї заявляють, що скасування імперативного мандата відроджує з новою силою появу тушок в депутатському середовищі, призводить до розброду у фракціях і несталості коаліції у Верховній Раді, дестабілізує роботу її, а також тих владних органів і посадових осіб, у створенні та призначенні яких бере участь парламентська більшість.
З іншого боку, не секрет, що в більшості вітчизняних партій переважають вождистські тенденції, де немає місця плюралізму думок. За таких умов перебування депутата у групі колег, з політикою яких він не згідний, виглядає абсурдом, адже члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії.
Петро Порошенко хоче, щоби кожне нове скликання Верховної Ради України могло повноцінно діяти лише після того, як щонайменше 300 депутатів складуть присягу. Ця пропозиція є слушною, бо спонукає парламентарів не зволікати з початком роботи.
Було би також доречно, щоби в нашій Конституції, за прикладом Польщі, відмова від такої клятви означала зречення від мандату.
З іншого боку, фактично вступивши в повноваження, народний обранець в подальшому юридично не пов'язаний з урочисто проголошеним текстом на вірність Україні. На відміну від суддів, яких за порушення присяги можна звільнити з посади (ст. 126 Конституції України), для парламентарів такої відповідальності не встановлено, і проект Порошенка її не пропонує.
Згідно з чинними правилами у Верховні Раді має бути утворено коаліцію, складену із депутатських фракцій, до яких сукупно належать щонайменше 226 народних обранців. Але такий порядок не запобігає доволі частим випадкам, коли в коаліційному уряді надається непропорційна влада відносно малим політичним утворенням.
Як виправити ситуацію? У глави держави є чітка та логічна відповідь: парламентську коаліцію мають складати окремі народні депутати, а не партії чи блоки. Тільки в такому разі формування більшості буде позбавлено впливу з боку політичних сил і їхніх лідерів. Крім того, Петро Порошенко пропонує доповнити статтю статті 83 Основного закону країни реченням про те, що "у Верховній Раді України гарантується діяльність парламентської опозиції". Однак ця новація виглядає куцою, бо не містить конституційних положень щодо прав та обов'язків депутатської меншості, а також порядку її формування.
Кадрові спокуси
Президент хоче так змінити Конституцію, щоби він міг одноособово, без участі Парламенту:
призначати та звільняти керівників 2-х міністерств – оборони і закордонних справ, 2-х комітетів – антимонопольного та "телебачення і радіомовлення", а також Фонду державного майна;
знімати з посад очільників Служби безпеки, Генеральної прокуратури, а також наразі ще не створеного Державного бюро розслідувань.
Як кістку собаці автор законопроекту залишив за народними обранцями досить сумнівне право відправити у відставку Генерального прокурора та Голову Державного бюро розслідувань через прийняття відповідної постанови про недовіру.
Варто нагадати, що відносно головного обвинувача країни це положення Конституції неодноразово було розкритиковане Венеціанською Комісією. Європейські експерти вважають, що висловлення недовіри має сенс лише для системи стримувань і противаг у владі. Проте, оскільки чіткі підстави для цієї санкції в Основному законі відсутні, то винести чесне і справедливе рішення не можливо.
Навпаки, у народних депутатів може виникнути спокуса позбутися рішучого головного прокурора, що прагне суворо, але справедливо викорінювати корупцію серед політиків і, за професійними критеріями, цілковито відповідає своїй посаді. Головний обвинувач повинен звільнятися з посади тільки за серйозні порушення закону та виключно за рішенням суду.
Так само і призначення Головного прокурора України, за висновком Венеціанської Комісії, необхідно відокремити від політичного впливу. Бажано, щоби цими питаннями опікувалася комісія, члени якої користуються повагою громадськості та довірою уряду, враховують професійний, а не політичний досвід того чи іншого кандидата.
Жодної із цих рекомендацій європейських експертів законотворча ініціатива Петра Порошенка, на жаль, не враховує. Доброю новиною є пропозиція Президента позбавити органи прокуратури можливості наглядати за тим, як додержуються права і свободи людини і громадянина, як виконують закони у цій царині посадовці в центрі та на місцях. Такий крок Україна повинна була зробити вже давно, щоби виконати зобов'язання, взяті на себе при вступі до Ради Європи, а також численні рекомендації Венеціанської Комісії. Згадані ж наглядові функції має перебрати на себе Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
Ілюзія децентралізації
"Шизофренія!" – Таким, напевно, був би висновок психіатра щодо статті 132 чинної Конституції, згідно з якою поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади є одним із тих стовпів, на котрих тримається територіальний устрій України.
В Проекті №4178а про централізацію вже, слава Богу, не йдеться.
Водночас Петро Порошенко пропонує розмежувати повноваження представницьких і виконавчих органів різних рівнів місцевого самоврядування, котре вчинити за принципом субсидіарності.
Субсидіарність означає, що кожна з муніципальних (тобто управлінських в певній місцевості) функцій здійснюється переважно тими властями, що мають найтісніший контакт з громадянином, відповідають обсягу та характеру завдання, а також спроможні досягти найкращих результатів щодо ефективності та економії ресурсів.
За проектом спочинуть у Бозі обласні та районні державні адміністрації.
Виконавчі ж органи обласних і районних рад мають очолити обрані самими депутатами голови цих рад.
Втім, як мовить народна мудрість, і від солодких слів буває гірко: задекларована Президентом висока ціль – децентралізація влади – не збігається з ключовими його пропозиціями щодо цього.
Як би дитину не виплескати?
Змінами статті 133 запроваджується нова система адміністративно-територіального устрою, що складається з регіонів (нинішні області, Крим, Київ і Севастополь), районів і громад.
Постає питання: що являтиме собою район? Але про це від автора – ані пари з вуст.
Громада ж, згідно з Проектом №4178а, "включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території", і "створюється", – увага! – "в порядку, визначеному законом", інакше кажучи, за правилами, яких ще немає та невідомо, коли будуть.
Дивна дефініція: бо ж і школяр знає: ототожнювати живі істоти (суб'єктів – певну групу людей) з неживими (територіями – об'єктами, на яких вони мешкають) не припустимо!
Втім, це квіточки в порівнянні з тим, що Президент мимохідь прагне вилучити із класичної структури самоорганізації населення її ключову фігуру – територіальну громаду.
Вже не вона, а орган місцевого самоврядування та його посадові особи прийматимуть рішення з питань, які стосуються мешканців певного села чи селища, міста, району, області.
А якими є повноваження цих надбудовних структур? – Проект про це мовчить, адже разом з ініціативою ліквідувати територіальні громади автор вилучив і перелік їхніх функцій, а нових не додав.
Усупереч давно перезрілим очікуванням, Петро Порошенко не пропонує:
як реально посилити повноваження та фінансову самостійність органів місцевого самоврядування;
як розмежувати функції різних ланок місцевого самоврядування, з одного боку, та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, з іншого.
І на довершення до сумнівних реформ територіального устрою країни, глава держави вважає,
що місцеві, тобто "сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України".
Шило на мило
Як цвях у віко труни місцевого самоврядування, виглядає намір автора законопроекту на заміну державних адміністрацій на місцях запровадити представників Президента в районах і регіонах.
За Проектом №4178а глава держави одноособово призначає та звільняє цих намісників, контролює, карає та заохочує, приймає від них звіти, а, за необхідності, скасовує рішення своїх ставлеників, якщо ці акти суперечать Конституції і законам України.
У разі оголошення надзвичайного або воєнного стану намісники глави держави спрямовують та організовують діяльність усіх органів місцевого самоврядування та територіальних підрозділів центральної виконавчої влади.
У звичайних обставинах мандат Представника Президента на відповідній території дає йому право наглядати за тим, чи відповідають Конституції та законам України акти місцевих органів: самоврядування та центральної виконавчої влади, – і координувати діяльність останніх.
Якщо, на думку такого функціонера, рішення місцевої ради та її структур неконституційне, він порушує питання про зупинення дії такого акту перед Президентом, який, заблокувавши це рішення, просить Конституційний Суд України (а не суд загальної юрисдикції, як дотепер) визначити, чи дійсно зупинене рішення суперечить Основному закону.
Якщо КСУ підтвердить невідповідність рішення місцевої ради Конституції України, глава держави може достроково припинити повноваження цієї ради.
Постає питання: чи відповідає запропонований нагляд європейським стандартам у цій царині?
Відповідь знаходимо в документах Ради Європи, членом котрої є Україна. "Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування має здійснюватися з дотриманням домірності заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір захищати". Це була цитата із Європейської хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала.
З іншого боку, для нагляду за діяльністю представницьких органів місцевої влади варто було би використати потенціал інституту Уповноваженого з прав людини Верховної Ради України з його юридичними механізмами, альтернативними адміністративним. Саме до такого підходу закликають нашу країну Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 19 вересня 1998 року.
***
Спроба через прийняття змін до Конституції України надмірно зосередити кадрові важелі в руках Президента України, підпорядкувати йому систему органів місцевого самоврядування погіршує існуючу систему стримувань і противаг. Така реформа не відповідає "функціонуванню держави з парламентсько-президентською формою" і "децентралізації у здійсненні державної влади", тобто принципам, які за таких умов являють собою лише пустопорожні декларації автора законопроекту №4178а.
http://ua.112.ua/analityka/konstituciyniy-likbez-dlya-prezidenta-87119.html
Теги: Порошенко, конституція, зміни, закон, Кривенко
Джерело: 112.ua
Постійне джерело: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_8137.html
Автор - Олександр Кривенко, юрист, журналіст, блоггер, м. Київ
Олександр Кривенко. Конституційний лікбез для Президента // Блог Олександра Кривенка. - 12.07.2014. - Київ: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_8137.html
 |
| 112.ua |
Олександр Кривенко, юрист
Україну завжди штормить разом із лагодженням її головного документа. Реформувати його запропонував нещодавно глава держави, зареєструвавши у Парламенті Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) № 4178а від 26.06.2014р.
Шляхетні наміри
З одного боку, Президент заявляє, що прагне виправити помилки попередніх реформ Основного закону країни, на які вказала Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія). За висновком останньої, зміни приймалися з в незаконний спосіб, а народні депутати, прокурори та низка інших чиновників отримали такі права й обов'язки, що суперечать очікуванням суспільства.
З іншого боку, на думку автора проекту № 4178а, необхідно децентралізувати владу, тобто наблизити її до народу, щоби проблеми, які турбують людей, вирішувалися переважно не в столичних кабінетах, а на місцях, себто у селах, селищах і містах.
Чи збігаються ці слова Петра Порошенка зі змістом його законодавчої ініціативи? – Спробуймо розібратися!
Тушкоферми чи геть вождізм?
Президент пропонує вилучити з Конституції правило, згідно з яким народний депутат втрачає свій мандат, якщо, будучи обраним від певної політичної сили, він не входить до складу сформованої нею парламентської фракції.
Противники цієї ідеї заявляють, що скасування імперативного мандата відроджує з новою силою появу тушок в депутатському середовищі, призводить до розброду у фракціях і несталості коаліції у Верховній Раді, дестабілізує роботу її, а також тих владних органів і посадових осіб, у створенні та призначенні яких бере участь парламентська більшість.
З іншого боку, не секрет, що в більшості вітчизняних партій переважають вождистські тенденції, де немає місця плюралізму думок. За таких умов перебування депутата у групі колег, з політикою яких він не згідний, виглядає абсурдом, адже члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії.
Петро Порошенко хоче, щоби кожне нове скликання Верховної Ради України могло повноцінно діяти лише після того, як щонайменше 300 депутатів складуть присягу. Ця пропозиція є слушною, бо спонукає парламентарів не зволікати з початком роботи.
Було би також доречно, щоби в нашій Конституції, за прикладом Польщі, відмова від такої клятви означала зречення від мандату.
З іншого боку, фактично вступивши в повноваження, народний обранець в подальшому юридично не пов'язаний з урочисто проголошеним текстом на вірність Україні. На відміну від суддів, яких за порушення присяги можна звільнити з посади (ст. 126 Конституції України), для парламентарів такої відповідальності не встановлено, і проект Порошенка її не пропонує.
Згідно з чинними правилами у Верховні Раді має бути утворено коаліцію, складену із депутатських фракцій, до яких сукупно належать щонайменше 226 народних обранців. Але такий порядок не запобігає доволі частим випадкам, коли в коаліційному уряді надається непропорційна влада відносно малим політичним утворенням.
Як виправити ситуацію? У глави держави є чітка та логічна відповідь: парламентську коаліцію мають складати окремі народні депутати, а не партії чи блоки. Тільки в такому разі формування більшості буде позбавлено впливу з боку політичних сил і їхніх лідерів. Крім того, Петро Порошенко пропонує доповнити статтю статті 83 Основного закону країни реченням про те, що "у Верховній Раді України гарантується діяльність парламентської опозиції". Однак ця новація виглядає куцою, бо не містить конституційних положень щодо прав та обов'язків депутатської меншості, а також порядку її формування.
Кадрові спокуси
Президент хоче так змінити Конституцію, щоби він міг одноособово, без участі Парламенту:
призначати та звільняти керівників 2-х міністерств – оборони і закордонних справ, 2-х комітетів – антимонопольного та "телебачення і радіомовлення", а також Фонду державного майна;
знімати з посад очільників Служби безпеки, Генеральної прокуратури, а також наразі ще не створеного Державного бюро розслідувань.
Як кістку собаці автор законопроекту залишив за народними обранцями досить сумнівне право відправити у відставку Генерального прокурора та Голову Державного бюро розслідувань через прийняття відповідної постанови про недовіру.
Варто нагадати, що відносно головного обвинувача країни це положення Конституції неодноразово було розкритиковане Венеціанською Комісією. Європейські експерти вважають, що висловлення недовіри має сенс лише для системи стримувань і противаг у владі. Проте, оскільки чіткі підстави для цієї санкції в Основному законі відсутні, то винести чесне і справедливе рішення не можливо.
Навпаки, у народних депутатів може виникнути спокуса позбутися рішучого головного прокурора, що прагне суворо, але справедливо викорінювати корупцію серед політиків і, за професійними критеріями, цілковито відповідає своїй посаді. Головний обвинувач повинен звільнятися з посади тільки за серйозні порушення закону та виключно за рішенням суду.
Так само і призначення Головного прокурора України, за висновком Венеціанської Комісії, необхідно відокремити від політичного впливу. Бажано, щоби цими питаннями опікувалася комісія, члени якої користуються повагою громадськості та довірою уряду, враховують професійний, а не політичний досвід того чи іншого кандидата.
Жодної із цих рекомендацій європейських експертів законотворча ініціатива Петра Порошенка, на жаль, не враховує. Доброю новиною є пропозиція Президента позбавити органи прокуратури можливості наглядати за тим, як додержуються права і свободи людини і громадянина, як виконують закони у цій царині посадовці в центрі та на місцях. Такий крок Україна повинна була зробити вже давно, щоби виконати зобов'язання, взяті на себе при вступі до Ради Європи, а також численні рекомендації Венеціанської Комісії. Згадані ж наглядові функції має перебрати на себе Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
Ілюзія децентралізації
"Шизофренія!" – Таким, напевно, був би висновок психіатра щодо статті 132 чинної Конституції, згідно з якою поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади є одним із тих стовпів, на котрих тримається територіальний устрій України.
В Проекті №4178а про централізацію вже, слава Богу, не йдеться.
Водночас Петро Порошенко пропонує розмежувати повноваження представницьких і виконавчих органів різних рівнів місцевого самоврядування, котре вчинити за принципом субсидіарності.
Субсидіарність означає, що кожна з муніципальних (тобто управлінських в певній місцевості) функцій здійснюється переважно тими властями, що мають найтісніший контакт з громадянином, відповідають обсягу та характеру завдання, а також спроможні досягти найкращих результатів щодо ефективності та економії ресурсів.
За проектом спочинуть у Бозі обласні та районні державні адміністрації.
Виконавчі ж органи обласних і районних рад мають очолити обрані самими депутатами голови цих рад.
Втім, як мовить народна мудрість, і від солодких слів буває гірко: задекларована Президентом висока ціль – децентралізація влади – не збігається з ключовими його пропозиціями щодо цього.
Як би дитину не виплескати?
Змінами статті 133 запроваджується нова система адміністративно-територіального устрою, що складається з регіонів (нинішні області, Крим, Київ і Севастополь), районів і громад.
Постає питання: що являтиме собою район? Але про це від автора – ані пари з вуст.
Громада ж, згідно з Проектом №4178а, "включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території", і "створюється", – увага! – "в порядку, визначеному законом", інакше кажучи, за правилами, яких ще немає та невідомо, коли будуть.
Дивна дефініція: бо ж і школяр знає: ототожнювати живі істоти (суб'єктів – певну групу людей) з неживими (територіями – об'єктами, на яких вони мешкають) не припустимо!
Втім, це квіточки в порівнянні з тим, що Президент мимохідь прагне вилучити із класичної структури самоорганізації населення її ключову фігуру – територіальну громаду.
Вже не вона, а орган місцевого самоврядування та його посадові особи прийматимуть рішення з питань, які стосуються мешканців певного села чи селища, міста, району, області.
А якими є повноваження цих надбудовних структур? – Проект про це мовчить, адже разом з ініціативою ліквідувати територіальні громади автор вилучив і перелік їхніх функцій, а нових не додав.
Усупереч давно перезрілим очікуванням, Петро Порошенко не пропонує:
як реально посилити повноваження та фінансову самостійність органів місцевого самоврядування;
як розмежувати функції різних ланок місцевого самоврядування, з одного боку, та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, з іншого.
І на довершення до сумнівних реформ територіального устрою країни, глава держави вважає,
що місцеві, тобто "сільські, селищні, міські, районні, обласні ради можуть у порядку, визначеному законом, надавати в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці статус спеціальної російській мові, іншим мовам національних меншин України".
Шило на мило
Як цвях у віко труни місцевого самоврядування, виглядає намір автора законопроекту на заміну державних адміністрацій на місцях запровадити представників Президента в районах і регіонах.
За Проектом №4178а глава держави одноособово призначає та звільняє цих намісників, контролює, карає та заохочує, приймає від них звіти, а, за необхідності, скасовує рішення своїх ставлеників, якщо ці акти суперечать Конституції і законам України.
У разі оголошення надзвичайного або воєнного стану намісники глави держави спрямовують та організовують діяльність усіх органів місцевого самоврядування та територіальних підрозділів центральної виконавчої влади.
У звичайних обставинах мандат Представника Президента на відповідній території дає йому право наглядати за тим, чи відповідають Конституції та законам України акти місцевих органів: самоврядування та центральної виконавчої влади, – і координувати діяльність останніх.
Якщо, на думку такого функціонера, рішення місцевої ради та її структур неконституційне, він порушує питання про зупинення дії такого акту перед Президентом, який, заблокувавши це рішення, просить Конституційний Суд України (а не суд загальної юрисдикції, як дотепер) визначити, чи дійсно зупинене рішення суперечить Основному закону.
Якщо КСУ підтвердить невідповідність рішення місцевої ради Конституції України, глава держави може достроково припинити повноваження цієї ради.
Постає питання: чи відповідає запропонований нагляд європейським стандартам у цій царині?
Відповідь знаходимо в документах Ради Європи, членом котрої є Україна. "Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування має здійснюватися з дотриманням домірності заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір захищати". Це була цитата із Європейської хартії місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала.
З іншого боку, для нагляду за діяльністю представницьких органів місцевої влади варто було би використати потенціал інституту Уповноваженого з прав людини Верховної Ради України з його юридичними механізмами, альтернативними адміністративним. Саме до такого підходу закликають нашу країну Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 19 вересня 1998 року.
***
Спроба через прийняття змін до Конституції України надмірно зосередити кадрові важелі в руках Президента України, підпорядкувати йому систему органів місцевого самоврядування погіршує існуючу систему стримувань і противаг. Така реформа не відповідає "функціонуванню держави з парламентсько-президентською формою" і "децентралізації у здійсненні державної влади", тобто принципам, які за таких умов являють собою лише пустопорожні декларації автора законопроекту №4178а.
http://ua.112.ua/analityka/konstituciyniy-likbez-dlya-prezidenta-87119.html
Теги: Порошенко, конституція, зміни, закон, Кривенко
Джерело: 112.ua
Постійне джерело: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_8137.html
Автор - Олександр Кривенко, юрист, журналіст, блоггер, м. Київ
skype:
kryvenko_oleksandr;
akryvenko64@gmail.com;
krivenkokorr@ukr.net, krivenkokorr@mail.ru;
+ 380632413681Олександр Кривенко. Конституційний лікбез для Президента // Блог Олександра Кривенка. - 12.07.2014. - Київ: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_8137.html
Комментариев нет:
Отправить комментарий