Конституционный ликбез для Президента
12.07.2014, 12:25
Александр Кривенко, юрист
Украину всегда штормит вместе с ремонтом ее главного документа. Реформировать его предложил недавно глава государства, зарегистрировав в парламенте Проект Закона о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления) № 4178 от 26.06.2014г.
Благородные намерения
С одной стороны, Президент заявляет, что стремится исправить ошибки предыдущих реформ Основного закона страны, на которые указала Европейская Комиссия "За демократию через право" (Венецианская Комиссия). По заключению последней, изменения принимались незаконным способом, а народные депутаты, прокуроры и ряд других чиновников получили такие права и обязанности, которые противоречат ожиданиям общества.
С другой стороны, по мнению автора проекта № 4178, необходимо децентрализовать власть, то есть приблизить ее к народу, чтобы проблемы, которые беспокоят людей, решались преимущественно не в столичных кабинетах, а на местах, то есть в селах, поселках и городах.
Совпадают ли эти слова Петра Порошенко с содержанием его законодательной инициативы? – Попробуем разобраться!
Тушкофермы или прочь вождизм?
Президент предлагает исключить из Конституции правило, согласно которому народный депутат утрачивает свой мандат, если, будучи избранным от определенной политической силы, он не входит в состав сформированной ею парламентской фракции.
Противники этой идеи заявляют, что отмена императивного мандата возрождает с новой силой появление тушек в депутатской среде, приводит к разброду во фракциях и неустойчивости коалиции в Верховной Раде, дестабилизирует работу ее, а также тех органов власти и должностных лиц, в создании и назначении которых принимает участие парламентское большинство.
С другой стороны, не секрет, что в большинстве отечественных партий преобладают вождистские тенденции, где нет места плюрализму мнений. При таких условиях пребывание депутата в группе коллег, с политикой которых он не согласен, выглядит абсурдом, ведь члены парламента должны представлять народ, а не свои партии.
Петр Порошенко хочет, чтобы каждый новый созыв Верховной Рады Украины мог полноценно действовать только после того, как не менее 300 депутатов примут присягу. Это предложение является справедливым, потому побуждает парламентариев не медлить с началом работы.
Было бы также уместно, чтобы в нашей Конституции, по примеру Польши, отказ от такой клятвы означал бы отречение от мандата.
С другой стороны, фактически вступив в полномочия, народный избранник в дальнейшем юридически не связан с торжественно провозглашенным текстом на верность Украине. В отличие от судей, которых за нарушение присяги можно освободить от должности (ст. 126 Конституции Украины), для парламентариев такой ответственности не установлено, и проект Порошенко ее не предлагает.
Согласно действующим правилам в Верховной Раде должно быть создана коалиция, составленная из депутатских фракций, в которых совокупно состоят по меньшей мере 226 народных избранников. Но такой порядок не предотвращает довольно частых случаев, когда в коалиционном правительстве предоставляется непропорциональная власть относительно малым политическим образованиям.
Как исправить ситуацию? У главы государства есть четкий и логичный ответ: парламентскую коалицию должны составлять отдельные народные депутаты, а не партии или блоки. Только в таком случае формирование большинства будет лишено влияния со стороны политических сил и их лидеров.
Кроме того, Петр Порошенко предлагает дополнить текст статьи 83 Основного закона страны предложением о том, что "в Верховной Раде Украины гарантируется деятельность парламентской оппозиции". Однако эта новация выглядит куцей, потому что не содержит конституционных положений о правах и обязанностях депутатского меньшинства, а также порядка его формирования.
Кадровые соблазны
Президент хочет так изменить Конституцию, чтобы он мог единолично, без участия Парламента:
назначать и увольнять руководителей 2-х министерств – обороны и иностранных дел, 2-х комитетов – антимонопольного и "телевидения и радиовещания", а также Фонда государственного имущества;
снимать с должностей руководителей Службы безопасности, Генеральной прокуратуры, а также пока еще не созданного Государственного бюро расследований.
Как кость собаке автор законопроекта оставил за народными избранниками достаточно сомнительное право отправить в отставку Генерального прокурора и Председателя Государственного бюро расследований через принятие соответствующего постановления о недоверии.
Стоит напомнить, что в отношении главного обвинителя страны это положение Конституции неоднократно было раскритиковано Венецианской Комиссией. Европейские эксперты полагают, что выражение недоверия имеет смысл только для системы сдержек и противовесов во власти. Однако, поскольку четкие основания для этой санкции в Основном законе отсутствуют, то вынести честное и справедливое решение невозможно.
Напротив, у народных депутатов может возникнуть соблазн избавиться от решительного главного прокурора, который стремится строго, но справедливо искоренять коррупцию среди политиков и, по профессиональным критериям, полностью соответствует своей должности. Главный обвинитель должен освобождаться от должности только за серьезные нарушения закона и исключительно по решению суда.
Также и назначение Главного прокурора Украины, по заключению Венецианской комиссии, необходимо отделить от политического влияния. Желательно, чтобы этими вопросами занималась комиссия, члены которой пользуются уважением общественности и доверием правительства, учитывают профессиональный, а не политический опыт того или иного кандидата.
Ни одной из этих рекомендаций европейских экспертов законотворческая инициатива Петра Порошенко, к сожалению, не учитывает.
Хорошей новостью является предложение Президента лишить органы прокуратуры возможности надзирать за тем, как соблюдаются права и свободы человека и гражданина, как исполняют законы в этой сфере чиновники в центре и на местах. Такой шаг Украина должна была сделать уже давно, чтобы выполнить обязательства, взятые на себя при вступлении в Совет Европы, а также многочисленные рекомендации Венецианской Комиссии. Упомянутые же надзорные функции должен взять на себя Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.
Иллюзия децентрализации
"Шизофрения!" – Таким, наверное, было бы заключение психиатра в отношении статьи 132 действующей Конституции, согласно которой сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти является одним из столбов, на которых держится территориальное устройство Украины.
В Проекте № 4178 о централизации уже, слава Богу, речь не идет. В то же время Петр Порошенко предлагает разграничить полномочия представительных и исполнительных органов различных уровней местного самоуправления, которое осуществить по принципу субсидиарности.
Субсидиарность означает, что каждая из муниципальных (т.е. управленческих в определенной местности) функций осуществляется преимущественно теми властями, которые наиболее близки к гражданам, соответствуют объему и характеру задач, а также способны достичь наилучших результатов по эффективности и экономии ресурсов.
По проекту упокоятся в Боге областные и районные государственные администрации.
Исполнительные же органы областных и районных советов должны возглавить избранные самими депутатами председатели этих советов.
Впрочем, как говорит народная мудрость, и от сладких слов бывает горько: задекларированная Президентом высокая цель – децентрализация власти – не совпадает с ключевыми его предложениями по этому поводу.
Как бы дитя не выплеснуть?
Изменениями статьи 133 вводится новая система административно-территориального устройства, состоящий из регионов (нынешние области, Крым, Киев и Севастополь), районов и общин.
Возникает вопрос: что будет представлять собой район? Но об этом от автора – ни слова.
Община же, согласно Проекту №4178, "включает в себя один или несколько населенных пунктов (село, поселок, город), а также прилегающие к ним территории", и "создается", – внимание! – "в порядке, определенном законом", иначе говоря, по правилам, которых еще нет и неизвестно, когда будут.
Странная дефиниция: ведь и школьник знает: отождествлять живые существа (субъектов – определенную группу людей) с неживыми (территориями – объектами, на которых они живут) не допустимо!
Впрочем, это цветочки по сравнению с тем, что Президент мимоходом стремится изъять из классической структуры самоорганизации населения ее ключевую фигуру – территориальную общину. Уже не она, а орган местного самоуправления и его должностные лица будут принимать решения по вопросам, которые касаются жителей определенного села или поселка, города, района, области.
А каковы полномочия этих надстроечных структур? – Проект об этом молчит, ведь вместе с инициативой ликвидировать территориальные общины автор изъял и перечень их функций, а новых не добавил.
Вопреки давно перезрелым ожиданиям, Петр Порошенко не предлагает:
как реально усилить полномочия и финансовую самостоятельность органов местного самоуправления;
как разграничить функции различных звеньев местного самоуправления, с одной стороны, и территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти, с другой.
И в довершение сомнительных реформ территориального устройства страны, глава государства полагает, что местные, то есть "сельские, поселковые, городские, районные, областные советы могут в порядке, определенном законом, предоставлять в пределах соответствующей административно-территориальной единицы статус специального русскому языку, другим языкам национальных меньшинств Украины".
Комментарии, как то говорится, излишни.
Шило на мыло
Как гвоздь в крышку гроба местного самоуправления, выглядит намерение автора законопроекта взамен государственных администраций на местах ввести представителей Президента в районах и регионах.
По Проекту № 4178 глава государства единолично назначает и освобождает этих наместников, контролирует, наказывает и поощряет, принимает от них отчеты, а, при необходимости, отменяет решение своих ставленников, если эти акты противоречат Конституции и законам Украины.
В случае объявления чрезвычайного или военного положения наместники главы государства направляют и организуют деятельность всех органов местного самоуправления и территориальных подразделений центральной исполнительной власти.
В обычных обстоятельствах мандат Представителя Президента на соответствующей территории дает ему право надзирать за тем, соответствуют ли Конституции и законам Украины акты местных органов: самоуправления и центральной исполнительной власти, – и координировать деятельность последних.
Если, по мнению такого функционера, решение местного совета и его структур неконституционно, он ставит вопрос о приостановлении действия соответствующего акта перед Президентом, который, заблокировав это решение, просит Конституционный Суд Украины (а не суд общей юрисдикции, как до сих пор) определить, действительно ли приостановленное решение противоречит Основному закону.
Если КСУ подтвердит несоответствие решения местного совета Конституции Украины, глава государства может досрочно прекратить полномочия этого совета.
Возникает вопрос: соответствует ли предложенный надзор европейским стандартам в этой области?
Ответ находим в документах Совета Европы, членом которой является Украина.
"Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать". Это была цитата из Европейской хартии местного самоуправления, которую Украина ратифицировала.
С другой стороны, для надзора за деятельностью представительных органов местной власти стоило бы использовать потенциал института Уполномоченного по правам человека Верховной Рады Украины с его юридическими механизмами, альтернативными административным. Именно к такому подходу призывают нашу страну Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 19 сентября 1998 года.
***
Попытка через принятие изменений в Конституцию Украины чрезмерно сосредоточить кадровые рычаги в руках Президента Украины, подчинить ему систему органов местного самоуправления ухудшает существующую систему сдержек и противовесов. Такая реформа не соответствует "функционированию государства с парламентско-президентской формой" и "децентрализации в осуществлении государственной власти", то есть принципам, которые при таких условиях представляют собой лишь пустые декларации автора законопроекта № 4178.
Теги: Порошенко, конституция, проект, закон, Рада, Кривенко
Источник: 112.ua (http://112.ua/analityka/konstitucionnyy-likbez-dlya-prezidenta-87120.html)
Постоянный источник: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_12.html
Автор - Александр Кривенко, юрист, журналист, блоггер, г. Киев
Александр Кривенко. Конституционный ликбез для Президента // Блог Александра Кривенко. - 12.07.2014. - Киев: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_12.html (первоисточник: http://112.ua/analityka/konstitucionnyy-likbez-dlya-prezidenta-87120.html)
 |
| Пресс-служба президента |
Александр Кривенко, юрист
Украину всегда штормит вместе с ремонтом ее главного документа. Реформировать его предложил недавно глава государства, зарегистрировав в парламенте Проект Закона о внесении изменений в Конституцию Украины (относительно полномочий органов государственной власти и местного самоуправления) № 4178 от 26.06.2014г.
Благородные намерения
С одной стороны, Президент заявляет, что стремится исправить ошибки предыдущих реформ Основного закона страны, на которые указала Европейская Комиссия "За демократию через право" (Венецианская Комиссия). По заключению последней, изменения принимались незаконным способом, а народные депутаты, прокуроры и ряд других чиновников получили такие права и обязанности, которые противоречат ожиданиям общества.
С другой стороны, по мнению автора проекта № 4178, необходимо децентрализовать власть, то есть приблизить ее к народу, чтобы проблемы, которые беспокоят людей, решались преимущественно не в столичных кабинетах, а на местах, то есть в селах, поселках и городах.
Совпадают ли эти слова Петра Порошенко с содержанием его законодательной инициативы? – Попробуем разобраться!
Тушкофермы или прочь вождизм?
Президент предлагает исключить из Конституции правило, согласно которому народный депутат утрачивает свой мандат, если, будучи избранным от определенной политической силы, он не входит в состав сформированной ею парламентской фракции.
Противники этой идеи заявляют, что отмена императивного мандата возрождает с новой силой появление тушек в депутатской среде, приводит к разброду во фракциях и неустойчивости коалиции в Верховной Раде, дестабилизирует работу ее, а также тех органов власти и должностных лиц, в создании и назначении которых принимает участие парламентское большинство.
С другой стороны, не секрет, что в большинстве отечественных партий преобладают вождистские тенденции, где нет места плюрализму мнений. При таких условиях пребывание депутата в группе коллег, с политикой которых он не согласен, выглядит абсурдом, ведь члены парламента должны представлять народ, а не свои партии.
Петр Порошенко хочет, чтобы каждый новый созыв Верховной Рады Украины мог полноценно действовать только после того, как не менее 300 депутатов примут присягу. Это предложение является справедливым, потому побуждает парламентариев не медлить с началом работы.
Было бы также уместно, чтобы в нашей Конституции, по примеру Польши, отказ от такой клятвы означал бы отречение от мандата.
С другой стороны, фактически вступив в полномочия, народный избранник в дальнейшем юридически не связан с торжественно провозглашенным текстом на верность Украине. В отличие от судей, которых за нарушение присяги можно освободить от должности (ст. 126 Конституции Украины), для парламентариев такой ответственности не установлено, и проект Порошенко ее не предлагает.
Согласно действующим правилам в Верховной Раде должно быть создана коалиция, составленная из депутатских фракций, в которых совокупно состоят по меньшей мере 226 народных избранников. Но такой порядок не предотвращает довольно частых случаев, когда в коалиционном правительстве предоставляется непропорциональная власть относительно малым политическим образованиям.
Как исправить ситуацию? У главы государства есть четкий и логичный ответ: парламентскую коалицию должны составлять отдельные народные депутаты, а не партии или блоки. Только в таком случае формирование большинства будет лишено влияния со стороны политических сил и их лидеров.
Кроме того, Петр Порошенко предлагает дополнить текст статьи 83 Основного закона страны предложением о том, что "в Верховной Раде Украины гарантируется деятельность парламентской оппозиции". Однако эта новация выглядит куцей, потому что не содержит конституционных положений о правах и обязанностях депутатского меньшинства, а также порядка его формирования.
Кадровые соблазны
Президент хочет так изменить Конституцию, чтобы он мог единолично, без участия Парламента:
назначать и увольнять руководителей 2-х министерств – обороны и иностранных дел, 2-х комитетов – антимонопольного и "телевидения и радиовещания", а также Фонда государственного имущества;
снимать с должностей руководителей Службы безопасности, Генеральной прокуратуры, а также пока еще не созданного Государственного бюро расследований.
Как кость собаке автор законопроекта оставил за народными избранниками достаточно сомнительное право отправить в отставку Генерального прокурора и Председателя Государственного бюро расследований через принятие соответствующего постановления о недоверии.
Стоит напомнить, что в отношении главного обвинителя страны это положение Конституции неоднократно было раскритиковано Венецианской Комиссией. Европейские эксперты полагают, что выражение недоверия имеет смысл только для системы сдержек и противовесов во власти. Однако, поскольку четкие основания для этой санкции в Основном законе отсутствуют, то вынести честное и справедливое решение невозможно.
Напротив, у народных депутатов может возникнуть соблазн избавиться от решительного главного прокурора, который стремится строго, но справедливо искоренять коррупцию среди политиков и, по профессиональным критериям, полностью соответствует своей должности. Главный обвинитель должен освобождаться от должности только за серьезные нарушения закона и исключительно по решению суда.
Также и назначение Главного прокурора Украины, по заключению Венецианской комиссии, необходимо отделить от политического влияния. Желательно, чтобы этими вопросами занималась комиссия, члены которой пользуются уважением общественности и доверием правительства, учитывают профессиональный, а не политический опыт того или иного кандидата.
Ни одной из этих рекомендаций европейских экспертов законотворческая инициатива Петра Порошенко, к сожалению, не учитывает.
Хорошей новостью является предложение Президента лишить органы прокуратуры возможности надзирать за тем, как соблюдаются права и свободы человека и гражданина, как исполняют законы в этой сфере чиновники в центре и на местах. Такой шаг Украина должна была сделать уже давно, чтобы выполнить обязательства, взятые на себя при вступлении в Совет Европы, а также многочисленные рекомендации Венецианской Комиссии. Упомянутые же надзорные функции должен взять на себя Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека.
Иллюзия децентрализации
"Шизофрения!" – Таким, наверное, было бы заключение психиатра в отношении статьи 132 действующей Конституции, согласно которой сочетание централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти является одним из столбов, на которых держится территориальное устройство Украины.
В Проекте № 4178 о централизации уже, слава Богу, речь не идет. В то же время Петр Порошенко предлагает разграничить полномочия представительных и исполнительных органов различных уровней местного самоуправления, которое осуществить по принципу субсидиарности.
Субсидиарность означает, что каждая из муниципальных (т.е. управленческих в определенной местности) функций осуществляется преимущественно теми властями, которые наиболее близки к гражданам, соответствуют объему и характеру задач, а также способны достичь наилучших результатов по эффективности и экономии ресурсов.
По проекту упокоятся в Боге областные и районные государственные администрации.
Исполнительные же органы областных и районных советов должны возглавить избранные самими депутатами председатели этих советов.
Впрочем, как говорит народная мудрость, и от сладких слов бывает горько: задекларированная Президентом высокая цель – децентрализация власти – не совпадает с ключевыми его предложениями по этому поводу.
Как бы дитя не выплеснуть?
Изменениями статьи 133 вводится новая система административно-территориального устройства, состоящий из регионов (нынешние области, Крым, Киев и Севастополь), районов и общин.
Возникает вопрос: что будет представлять собой район? Но об этом от автора – ни слова.
Община же, согласно Проекту №4178, "включает в себя один или несколько населенных пунктов (село, поселок, город), а также прилегающие к ним территории", и "создается", – внимание! – "в порядке, определенном законом", иначе говоря, по правилам, которых еще нет и неизвестно, когда будут.
Странная дефиниция: ведь и школьник знает: отождествлять живые существа (субъектов – определенную группу людей) с неживыми (территориями – объектами, на которых они живут) не допустимо!
Впрочем, это цветочки по сравнению с тем, что Президент мимоходом стремится изъять из классической структуры самоорганизации населения ее ключевую фигуру – территориальную общину. Уже не она, а орган местного самоуправления и его должностные лица будут принимать решения по вопросам, которые касаются жителей определенного села или поселка, города, района, области.
А каковы полномочия этих надстроечных структур? – Проект об этом молчит, ведь вместе с инициативой ликвидировать территориальные общины автор изъял и перечень их функций, а новых не добавил.
Вопреки давно перезрелым ожиданиям, Петр Порошенко не предлагает:
как реально усилить полномочия и финансовую самостоятельность органов местного самоуправления;
как разграничить функции различных звеньев местного самоуправления, с одной стороны, и территориальных подразделений центральных органов исполнительной власти, с другой.
И в довершение сомнительных реформ территориального устройства страны, глава государства полагает, что местные, то есть "сельские, поселковые, городские, районные, областные советы могут в порядке, определенном законом, предоставлять в пределах соответствующей административно-территориальной единицы статус специального русскому языку, другим языкам национальных меньшинств Украины".
Комментарии, как то говорится, излишни.
Шило на мыло
Как гвоздь в крышку гроба местного самоуправления, выглядит намерение автора законопроекта взамен государственных администраций на местах ввести представителей Президента в районах и регионах.
По Проекту № 4178 глава государства единолично назначает и освобождает этих наместников, контролирует, наказывает и поощряет, принимает от них отчеты, а, при необходимости, отменяет решение своих ставленников, если эти акты противоречат Конституции и законам Украины.
В случае объявления чрезвычайного или военного положения наместники главы государства направляют и организуют деятельность всех органов местного самоуправления и территориальных подразделений центральной исполнительной власти.
В обычных обстоятельствах мандат Представителя Президента на соответствующей территории дает ему право надзирать за тем, соответствуют ли Конституции и законам Украины акты местных органов: самоуправления и центральной исполнительной власти, – и координировать деятельность последних.
Если, по мнению такого функционера, решение местного совета и его структур неконституционно, он ставит вопрос о приостановлении действия соответствующего акта перед Президентом, который, заблокировав это решение, просит Конституционный Суд Украины (а не суд общей юрисдикции, как до сих пор) определить, действительно ли приостановленное решение противоречит Основному закону.
Если КСУ подтвердит несоответствие решения местного совета Конституции Украины, глава государства может досрочно прекратить полномочия этого совета.
Возникает вопрос: соответствует ли предложенный надзор европейским стандартам в этой области?
Ответ находим в документах Совета Европы, членом которой является Украина.
"Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать". Это была цитата из Европейской хартии местного самоуправления, которую Украина ратифицировала.
С другой стороны, для надзора за деятельностью представительных органов местной власти стоило бы использовать потенциал института Уполномоченного по правам человека Верховной Рады Украины с его юридическими механизмами, альтернативными административным. Именно к такому подходу призывают нашу страну Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 19 сентября 1998 года.
***
Попытка через принятие изменений в Конституцию Украины чрезмерно сосредоточить кадровые рычаги в руках Президента Украины, подчинить ему систему органов местного самоуправления ухудшает существующую систему сдержек и противовесов. Такая реформа не соответствует "функционированию государства с парламентско-президентской формой" и "децентрализации в осуществлении государственной власти", то есть принципам, которые при таких условиях представляют собой лишь пустые декларации автора законопроекта № 4178.
Теги: Порошенко, конституция, проект, закон, Рада, Кривенко
Источник: 112.ua (http://112.ua/analityka/konstitucionnyy-likbez-dlya-prezidenta-87120.html)
Постоянный источник: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_12.html
Автор - Александр Кривенко, юрист, журналист, блоггер, г. Киев
skype: kryvenko_oleksandr;
akryvenko64@gmail.com; krivenkokorr@ukr.net, krivenkokorr@mail.ru;
+ 380632413681Александр Кривенко. Конституционный ликбез для Президента // Блог Александра Кривенко. - 12.07.2014. - Киев: http://a-kryvenko.blogspot.com/2014/07/blog-post_12.html (первоисточник: http://112.ua/analityka/konstitucionnyy-likbez-dlya-prezidenta-87120.html)
Комментариев нет:
Отправить комментарий